Il principio di progressività nel sistema fiscale italiano
Di Giovanni Castellano
Qualsiasi discorso sulla configurazione delle aliquote, sulla distribuzione del gettito fiscale o sul meccanismo delle detrazioni d’imposta, corre il rischio di trasformarsi in una questione tecnica che può interessare solo coloro che sono abituati a confrontarsi con il diritto tributario. Questo modo di considerare il sistema fiscale non tiene però conto del fatto che ogni intervento in questo settore può influire sul modo in cui è distribuita la ricchezza; nell’analizzare qualsiasi riforma tributaria, non si può dunque assolutamente prescindere dai concreti rapporti di forza tra i diversi gruppi sociali.
La tassazione dall’unità d’Italia alla Costituzione repubblicana
Nell’Italia liberale, ad esempio, lo strapotere delle classi possidenti ha permesso l’affermazione di un sistema che penalizzava fortemente i ceti meno abbienti. Per tanto tempo il sistema tributario era caratterizzato, infatti, da tributi particolarmente odiosi, come la famosa tassa sul macinato, introdotta subito dopo l’unificazione del Paese. Le cose iniziarono a cambiare in tutto il mondo occidentale successivamente alla Grande Depressione del 1929, quando le terribili conseguenze del crollo finanziario resero evidente che il capitalismo non avrebbe avuto molte possibilità di sopravvivere senza un importante intervento pubblico in economia; tale intervento non sarebbe stato possibile senza un contemporaneo aumento della tassazione nei confronti di chi aveva una maggiore capacità contributiva. Questo mutato atteggiamento influenzò profondamente le politiche economiche nell’Europa del secondo dopoguerra, come dimostra l’articolo 53 della Costituzione italiana, il quale sanciva espressamente che il sistema tributario doveva essere informato al criterio della progressività; in altre parole, le aliquote devono crescere con l’aumento della base imponibile. La costituzionalizzazione del principio di progressività, il quale richiama a sua volta il desiderio di realizzare quell’uguaglianza sostanziale espressa nello stesso testo costituzionale, non risponde esclusivamente ad un’esigenza di carattere contabile, ma dipende in larga misura dalla forza acquisita dai movimenti politici che rappresentavano gli interessi delle classi lavoratrici e dal loro importante ruolo nella lotta partigiana.
L’applicazione del principio della progressività
I successivi sviluppi in senso moderato dello scenario politico italiano hanno rallentato l’attuazione pratica di questi principi costituzionali, fino all’introduzione dell’IRPEF nel 1974. Nel momento in cui fu istituita, l’imposta sui redditi personali era caratterizzata dalla presenza di ben trentadue scaglioni che andavano da un’aliquota minima del 10% ad un’aliquota massima del 72%. Seppure le ultime aliquote più elevate si applicavano ad un numero davvero ridotto di soggetti, colpisce la presenza di numerosi scaglioni e l’enorme divario tra l’aliquota relativa ai redditi più bassi e quella riservata ai redditi più elevati. Questi importi, che non trovano eguali negli altri Paesi europei, denotavano la volontà di applicare in maniera piena i principi economici e sociali sanciti nella carta costituzionale, in un momento di grande forza del movimento operaio, grazie allo straordinario periodo di lotte sociali iniziate nel biennio ’68/’69.
Dagli anni Ottanta ad oggi
Questo impianto rimase pressoché inalterato fino ai primi anni Ottanta, quando il mutato clima sociale e politico favorì la volontà di andare incontro agli interessi della parte più ricca della popolazione, riducendo il numero degli scaglioni e l’aliquota marginale relativa ai redditi più alti. Non è il caso di ripercorrere le numerose riforme fiscali che si sono succedute negli ultimi decenni, ma basta ricordare che questo processo ha portato all’attuale sistema che prevede un numero di cinque scaglioni, da un’aliquota minima del 23% a un’aliquota massima del 43%. Non contenti di queste riforme, i governi di centro-destra hanno provato a sferrare un attacco decisivo al principio di progressività, attraverso la proposta avanzata da Berlusconi di introdurre due sole aliquote (dal 23% al 33%), mentre Salvini si è spinto fino alla richiesta di introdurre una “flat tax”, ovvero un’imposta con un’aliquota unica per tutti i contribuenti. Fortunatamente la proposta del leader leghista non si è realizzata pienamente durante il governo giallo-verde; il primo governo Conte si è limitato, infatti, ad avviare un regime forfettario che prevede l’applicazione di un’imposta sostitutiva nella misura del 15% per tutti gli imprenditori o i lavoratori autonomi con un volume complessivo dei ricavi (o dei compensi) inferiore ai 65 mila euro.
Evasione ed erosione fiscale
Oltre al processo di graduale contrazione delle aliquote fiscali, un grave attacco alla possibilità di utilizzare la leva fiscale per garantire un minimo di giustizia redistributiva proviene dalla presenza endemica di due fenomeni ben distinti, ma che portano a conseguenze simili. In primo luogo un’analisi della struttura del gettito fiscale in Italia deve necessariamente tener conto dell’importante questione dell’evasione fiscale.
È impossibile ripercorrere una cronistoria dell’evasione nel nostro Paese ed è davvero difficile fornire un quadro preciso di un fenomeno che per sua natura è difficile da fotografare. Nonostante le difficoltà nell’inquadrare questo fenomeno, non si può sottovalutare la sua entità: in Italia ogni anno l’evasione complessiva supera i cento miliardi, ponendo il nostro Paese nei primi posti della relativa classifica europea. Questo incredibile importo (un dato non molto distante dall’intera spesa sanitaria italiana) deriva sicuramente dalla presenza del nostro Paese di un numero molto elevato di liberi professionisti e di piccole e medie imprese, ma non mancano certamente grandi evasori che sottraggono ingenti importi alle casse erariali.
L’atteggiamento spesso troppo morbido dei diversi governi, anche attraverso il continuo ricorso ad atti di clemenza fiscale, deriva dalla contemporanea volontà di rassicurare grandi potentati economici e di non perdere l’appoggio di un vasto ceto medio composto da lavoratori autonomi e piccoli imprenditori. Accanto al problema dell’evasione fiscale è importante sottolineare anche la consistenza nel nostro Paese del fenomeno dell’erosione. L’erosione fiscale non è un comportamento illecito del contribuente, ma nasce dalla volontà del legislatore di sottrarre un determinato reddito alla normale tassazione. Ciò si verifica, ad esempio, quando la normativa tributaria prevede che alcune categorie di reddito non vadano ad incrementare il reddito complessivo del contribuente (tassato secondo le aliquote progressive), ma siano sottoposte ad un diverso regime (normalmente agevolato). Si tratta, ad esempio, delle rendite finanziarie che sono assoggettate ad un’aliquota fissa, ai redditi da locazione che possono essere sottoposti ad un’imposta ridotta secondo il meccanismo della “cedolare secca”, oppure al regime forfettario per gli autonomi con compensi inferiori ai 65 mila euro. È importante focalizzare questi due fenomeni perché incidono fortemente sulla distribuzione del gettito fiscale tra le diverse categorie di contribuenti. Infatti, mentre l’erosione coinvolge soprattutto i redditi di capitale e i redditi da fabbricati, l’evasione riguarda soprattutto i lavoratori autonomi e le imprese; non è quindi un caso se gran parte del gettito delle imposte sui redditi incide sui lavoratori dipendenti e sui pensionati, i quali hanno meno possibilità di evadere tale imposta e godono di ben poche agevolazioni.
L’aumento dell’IVA
Negli stessi anni in cui è stata introdotta l’IRPEF il nostro Paese ha visto nascere l’IVA, l’imposta europea per eccellenza. Se nel momento della sua istituzione (1973) l’aliquota ordinaria era pari al 12%, questa è via via cresciuta fino ad arrivare al valore attuale del 22%. Inoltre, a partire dal 2011, il governo Berlusconi diede il via all’assurdo meccanismo della “clausola di salvaguardia”: il governo si impegna nei confronti dell’Unione Europea a reperire ogni anno degli importi (tramite tagli alla spesa pubblica o maggiori imposte), senza i quali le aliquote IVA (e le accise) aumentano in maniera automatica fino al 26,5%. In seguito all’esigenza di far fronte alle conseguenze economiche del covid-19 l’attuale governo sembra aver disinnescato questo meccanismo ma è opportuno restare vigili su questo tema. Dal momento che l’IVA è un’imposta che grava sui consumatori, questa finisce per pesare maggiormente sui ceti meno abbienti. Chi ha una busta paga di mille euro al mese, infatti, è costretto a spendere l’intero stipendio appena intascato; anzi probabilmente sarà costretto a spendere oltre il 100% di quanto ha guadagnato, ricorrendo all’indebitamento. Chi possiede un reddito molto più elevato destinerà, invece, solo una piccola parte di questo importo al consumo, avendo la possibilità di destinare al risparmio una quota notevole delle proprie entrate.
Rivendicare la progressività
Il graduale aumento delle aliquote dell’IVA, insieme alla contemporanea riduzione delle imposte sui redditi più elevati e dell’imposta sulle società (l’aliquota era pari al 37% nel 2000 mentre ora corrisponde al 24%), ha comportato dunque un’enorme spostamento del gettito fiscale dalla parte più ricca del Paese a quella più povera. Nessuno si illude di poter realizzare i principi della giustizia sociale attraverso una semplice rimodulazione delle aliquote ma non ci sono dubbi sul fatto che è impossibile avviare un discorso sulla ridistribuzione della ricchezza senza pretendere una più equa ripartizione del carico fiscale.
Sulla base delle considerazioni svolte sinora appare evidente che, se vogliamo riequilibrare il gettito fiscale attraverso un’integrale applicazione del principio di progressività dell’imposta, diventa fondamentale rivendicare una riparametrazione delle aliquote relative alle imposte sui redditi e una diminuzione delle imposte “regressive” sui consumi; nello stesso tempo è importante richiamare l’attenzione sulla necessità di ridurre i fenomeni dell’evasione e dell’erosione fiscale per evitare che l’intero peso della tassazione ricada sulla spalle dei lavoratori dipendenti e dei pensionati.
Inoltre le difficoltà dovute alle conseguenze della pandemia rendono urgente la necessità di reperire importanti risorse finanziarie in tempi brevi; su questo punto è importante ribadire che il nostro Paese conosce gravi sacche di povertà, ma nello stesso tempo siamo tra le prime nazioni europee per ricchezza privata. Per questo motivo diventa fondamentale introdurre in quest’occasione un’imposta patrimoniale che sottoponga a tassazione il patrimonio mobiliare e immobiliare degli italiani più ricchi, evitando nel contempo qualsiasi ipotesi che colpisca i risparmi della classe media. Se vogliamo rivendicare una riforma fiscale che metta al centro la questione della giustizia redistributiva dobbiamo essere consapevoli di un elemento che emerge più volte in tutta questa storia: i diversi cambiamenti nella struttura delle imposte non sono affatto fattori neutri ma dipendono in larga parte dai rapporti di forza tra i diversi interessi economici in lotta. Se negli ultimi decenni sono prevalse le tesi di chi voleva abbattere il principio di progressività dell’imposta fino ad arrivare alla proposta salviniana di istituire una “flat tax” questo è dovuto alla debolezza politica di chi avrebbe dovuto rappresentare gli interessi delle classi lavoratici. Se vogliamo capovolgere questo paradigma non possiamo prescindere dalla necessità di dare forza alle istanze delle classi popolari, a partire dalla richiesta di un fisco più equo che reperisca le risorse dove queste sono concentrate.
